《 人民日報 》（ 2016年12月11日 05 版）

近年來，美國政府債務快速增加，短短8年增加了近10萬億美元，債務規(guī)模正在逼近20萬億美元大關，其積累的風險引起世界各國警惕。美國政府債務因何劇增，債臺高筑給世界帶來了什么影響？如何應對美國國債劇增所帶來的風險？今天刊發(fā)幾位專家的文章，對此進行探討。

——編 者

借新還舊 寅吃卯糧

妨礙美國經(jīng)濟增長 威脅世界經(jīng)濟安全(人民觀察)

周 琪 付隨鑫

美國國債是由財政部代表聯(lián)邦政府發(fā)行的公債，可分為公眾持有和政府持有兩大類。公眾持有者包括外國政府和投資者、美聯(lián)儲、共同基金、州與地方政府、銀行、保險公司和個人等，政府持有者包括230多個聯(lián)邦政府機構。2016年9月美國2016財年結(jié)束之際，美國國債高達19.5萬億美元，是其GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的106%、財政收入的6倍，相當于平均每個美國人欠下了6萬美元債務。預計奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)，美國國債將突破20萬億美元大關。美國政府債臺高筑已經(jīng)積重難返。高額債務凸顯美國制度缺陷，不僅制約著美國經(jīng)濟增長，而且對世界經(jīng)濟發(fā)展造成了不利影響。

美國國債發(fā)展的三個階段和當前的新特點

歷史上，美國國債的漲落大致可分為三個階段。

第一階段是從建國到大蕭條時期（1776年—1933年）。建國之初，剛結(jié)束獨立戰(zhàn)爭的美國國庫空虛、債務累累，財務狀況瀕臨崩潰。第一任財政部長亞歷山大·漢密爾頓成功實行一系列財政政策，很快降低了債務水平，重建了美國在國內(nèi)外的信用，為美國經(jīng)濟起飛奠定了重要基礎。直到大蕭條時期，美國國債都處于較低水平，很多時候僅占GDP的10%左右。

第二階段是從羅斯福新政到里根上臺前（1933年—1980年）。羅斯福新政使美國國債水平提升到當時GDP的40%，隨之而來的第二次世界大戰(zhàn)則使美國國債激增到GDP的近120%，這一比例創(chuàng)造了美國歷史上的最高紀錄。戰(zhàn)后美國國債規(guī)模一路下降，到1980年只占GDP的32.5%。由于政府規(guī)模的擴大和社會保障制度的建立，這一時期美國的國債水平總體上遠高于第一階段。

第三階段是從里根執(zhí)政起持續(xù)至今（1981年至今）。里根政府大量舉債，到1985年美國的外債總額超過了內(nèi)債，美國也從凈債權國變?yōu)槭澜缟献畲蟮膬魝鶆諊�，結(jié)束了自1914年以來長達70年作為凈債權國的歷史。里根政府以后，美國國債以驚人的速度增長。奧巴馬政府第一任期的國債增量甚至超過6萬億美元。進入21世紀以來，海外持有的美國債券規(guī)模和所占比重逐年增加，美國債券發(fā)行量占到世界債券總量的32%。

目前的美國國債有三個新特點。第一，此輪美國國債規(guī)模的增長已持續(xù)30多年時間，至今未見減緩。相比之下，羅斯福新政和二戰(zhàn)期間的國債增長只持續(xù)10年左右，且主要發(fā)生在戰(zhàn)爭等特殊時期。第二，此輪增長的起點比以往高得多，從一開始國債規(guī)模就達到GDP的30%多。第三，近30多年間，除了克林頓政府后期，美國政府常年保持巨額財政赤字，導致國債積累速度明顯高于以往。從美國建國到1980年，其國債總量只有近1萬億美元，但到1995年就達到5萬億美元，2008年達到10萬億美元，2016年很可能突破20萬億美元。

美國政府債臺高筑的原因

美國政府債臺高筑積重難返，究其原因，除了戰(zhàn)爭支出和經(jīng)濟危機兩大傳統(tǒng)因素，還有更深層次的制度缺陷。

兩大傳統(tǒng)原因：戰(zhàn)爭支出和經(jīng)濟危機。美國國債水平的歷史曲線有幾個明顯的峰值，分別出現(xiàn)在獨立戰(zhàn)爭、南北戰(zhàn)爭、一戰(zhàn)、大蕭條、二戰(zhàn)、里根當政（冷戰(zhàn)高峰時期）、“反恐戰(zhàn)爭”和2008年國際金融危機之后�？梢�，美國國債激增大都是由戰(zhàn)爭支出和經(jīng)濟危機引起的。

新的刺激因素：社會項目支出膨脹。羅斯福新政后，政府規(guī)模不斷擴大，各種社會項目支出持續(xù)膨脹，占財政支出的比重由1947年的10%擴大到現(xiàn)在的2/3，每年高達2.7萬億美元�，F(xiàn)在，美國社會項目支出仍在繼續(xù)增長，成為國債激增的新的刺激因素。

治理制度缺陷：花錢買政績。羅斯福新政以來，美國經(jīng)濟治理大體采用凱恩斯主義，在經(jīng)濟衰退年份增加財政赤字應對衰退，在經(jīng)濟繁榮年份增加財政盈余防范過熱。但即使在經(jīng)濟繁榮年份，政客們?yōu)榱苏�績往往也傾向于一邊減稅一邊多花錢。共和黨表面上反對財政赤字和債務，但那主要發(fā)生在民主黨總統(tǒng)執(zhí)政期間，而在里根和小布什政府時期，債務都達到了空前規(guī)模。而且，美國兩黨政治爭斗愈演愈烈，動輒就拿債務上限問題威脅對手，更是增加了國債市場的不確定性。這暴露了美國政黨制度在經(jīng)濟治理方面的內(nèi)在缺陷。

國際國內(nèi)負面影響嚴重

近30多年來，美國財政支出急劇增長，不得不借新還舊、寅吃卯糧，美國已逐步形成債務依賴型經(jīng)濟體制。這種體制的主要特征是政府實行赤字財政、國民超前消費、對外貿(mào)易赤字不斷積累。美國政府債臺高筑已經(jīng)引起許多美國人的擔憂，然而民眾又普遍反對增稅。為了減少財政赤字和避免債務危機，美國政府不得不削減開支。但是，在美國政治極化加劇的情況下，國會中的共和黨和民主黨議員常常為如何削減政府開支而爭執(zhí)不下，削減政府開支的道路困難重重。

巨額國債給美國各方面都帶來了嚴重的負面影響。第一，限制美國政府的施政能力。由于債務增長，政府運用財政政策應對經(jīng)濟問題的能力相應降低。第二，債務積累導致了高額利息。最近幾年，美國的債務利息一直維持在2000億美元以上，而且還在增長，預計到2023年將超過國防支出。債務利息已成為美國財政的沉重負擔。第三，債務吸收了一部分原本可以用于投資的私人儲蓄，降低了經(jīng)濟增長的潛力。第四，巨額債務還會損害美國政府和美元的信用，加大爆發(fā)財政危機的可能性，降低投資者的信心，給經(jīng)濟發(fā)展帶來不確定性。

美國巨額國債不僅給美國經(jīng)濟前景蒙上了陰影，也成為威脅世界經(jīng)濟穩(wěn)定的因素之一。如果美國國債規(guī)模繼續(xù)不加約束地大幅度擴大，而美國又不能為緩解債務狀況采取有效措施，就會引起國際社會對美元信用的擔憂。從理論上講，美元信用下降不僅會降低美元國際地位，還可能引起美國國債持有國在國際金融市場上大量拋售美國國債，導致美元快速大幅度貶值，甚至引發(fā)美元危機。在目前全球貨幣和金融體系依然是美元獨大的局面下，美元危機會導致全球性的金融恐慌和股市震蕩，危及世界金融安全。此外，由于美元是世界上規(guī)模最大的儲備貨幣，美元貶值會造成國際上以美元計價的大宗商品價格上漲，造成全球性通貨膨脹（例如，20世紀70年代美元危機的直接后果就是全球性通貨膨脹），從而造成世界經(jīng)濟動蕩甚至陷入衰退。

上述情況表明，美國債務依賴型經(jīng)濟體制已經(jīng)舉步維艱，美元主導的國際貨幣金融體系亦存在諸多不可克服的嚴重缺陷。

（作者分別為清華大學國家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長，中國國際問題研究院美國研究所助理研究員）

全球貨幣金融體系不穩(wěn)定性加�。ù蠹沂止P）

周世儉

進入新世紀以來，美國國債迅速增長、規(guī)模巨大，形勢嚴峻。小布什政府時期，美國發(fā)動了對阿、對伊兩場戰(zhàn)爭，耗資巨大，8年間積累國債近5萬億美元，加上此前積累的5.7萬億美元國債，美國政府國債累計超過10萬億美元。奧巴馬總統(tǒng)上臺后，面臨巨大的財政窟窿，大量發(fā)行國債籌集資金，在第一個任期就積累了超過6萬億美元的國債，第二個任期里又積累了超過3萬億美元的國債。到2016年9月底，美國累計國債接近20萬億美元，債務與GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）之比達到106%，遠超過60%的國際警戒線。這相當于美國政府頭頂一個“國債堰塞湖”，一旦崩潰，后果不堪設想。

面對巨額的財政支出，美國常年面臨入不敷出的壓力，只能依靠財政部大量發(fā)行國債、從外部借入大量資金和美聯(lián)儲實施量化寬松貨幣政策、大量增發(fā)貨幣來維持正常運營。正因為如此，美國經(jīng)濟已經(jīng)成為一個典型的債務經(jīng)濟，國家債務規(guī)模迅速擴大、積累速度日益提高。

稍作對比就可以發(fā)現(xiàn)，近年來美國國債增長速度之快已經(jīng)到了令人咋舌的程度。從1776年建國到1980年的200多年里，美國累計國債只有近1萬億美元。而1981年至2008年的28年里，累計國債就已達到約10萬億美元。從2009年到2016年底的短短8年里，美國國債將出現(xiàn)第二個10萬億美元，總計達到20萬億美元。這當中的近一半產(chǎn)生于奧巴馬政府時期。美國已經(jīng)深深陷入發(fā)新債還舊債、以債養(yǎng)債的惡性循環(huán)。

新當選總統(tǒng)特朗普入主白宮后，將面臨促進經(jīng)濟發(fā)展的繁重任務。目前看，其主要措施是大力減少稅收，通過大規(guī)模減稅來刺激投資和消費，從而推動經(jīng)濟增長。特朗普是想走前總統(tǒng)里根的路。但不得不指出的是，里根上任之前只面對不到1萬億美元的國債，而特朗普要面對的是高達20萬億美元的國債。大規(guī)模減稅無疑將大幅減少美國政府的稅收收入，并進一步加劇財政赤字。根據(jù)美國經(jīng)濟學家的測算，在特朗普第一個任期的4年里，美國國債將猛增10萬億美元，到2020年底累計國債將高達30萬億美元。這將給美國政府和經(jīng)濟帶來巨大的財政壓力，甚至可能會引發(fā)空前的債務危機。

美國國債積累的巨大風險已經(jīng)引起全球警惕，一度被認為是全球最安全資產(chǎn)之一的美國國債正在被各國中央銀行以創(chuàng)紀錄的速度出售。根據(jù)美國財政部統(tǒng)計，今年1—9月份各國中央銀行就已凈賣出3931億美元的美國國債，無論是出售的速度還是規(guī)模都創(chuàng)下了1978年以來的最高紀錄。

美國國債劇增帶來的風險遠不是損害債權國利益那么簡單。面對巨額國債，美國政府不可能直接違約，但會采用增發(fā)貨幣、推動通貨膨脹的方式進行技術型違約，稀釋債務負擔。短期看，美元匯率的漲跌似乎是正常的波動，但若放在一個時間段里觀察，就會發(fā)現(xiàn)美國政府通過持續(xù)大量發(fā)行國債、美聯(lián)儲大量增發(fā)貨幣，已經(jīng)導致美元大幅度貶值。1971年，35美元能夠兌換1盎司黃金；2016年，1300多美元才能購買1盎司黃金。美元貶值的幅度非常驚人。全球大宗商品交易以美元計價，世界各國外匯儲備以美元為主，全球90%的外匯交易和美元有關。美國的做法實際上是在“偷盜”全世界的財富，同時也造成了以美元為主導的國際貨幣金融體系不穩(wěn)定性加劇，使世界暴露在越來越大的金融風險之中。

應對美國國債劇增帶來的風險，一方面應加快國際貨幣金融體系改革步伐，推動國際貨幣金融體系反映國際格局的變化，特別是增加新興市場國家的代表性和發(fā)言權，徹底改變國際貨幣金融體系過度依賴單一主權貨幣的現(xiàn)狀。另一方面，新興市場國家應加大藏匯于物的力度，增加石油以及銅、鋁、鉛、鋅、鎳等稀有金屬的戰(zhàn)略儲備和黃金儲備。

（作者為清華大學中美關系研究中心高級研究員）

美國債務滾雪球式增長

給世界帶來巨大風險

陳鳳英

美國政府的債務問題由來已久，寅吃卯糧已經(jīng)成為常態(tài)。進入21世紀以來，美國政府債務問題日益嚴重，目前債務規(guī)模已上升到近20萬億美元。美國的總債務規(guī)模更是驚人，已經(jīng)攀升到約67萬億美元，相當于GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的357%。按照總債務規(guī)模計算，美國人均負債高達20.5萬美元。今天的美國經(jīng)濟已經(jīng)陷入“借新還舊”的債務泥潭而不能自拔，未來債務攀升勢頭仍然難以緩解。

新當選的美國總統(tǒng)特朗普上臺后將面臨的一個重大挑戰(zhàn)就是債務問題。據(jù)分析，特朗普經(jīng)濟新政的核心將集中體現(xiàn)為“減稅+基建+加息”。減稅和基建將增加財政赤字和政府債務，而加息將加大還債成本，這一財政擴張與貨幣收緊的政策組合存在嚴重的矛盾與沖突，結(jié)果難免使債務負擔呈現(xiàn)滾雪球式增長。

值得一提的是，美國政府債務總額在2011年和2013年曾兩度逼近法定債務上限。去年11月10日，離美國政府關門最后期限僅剩幾個小時，美國參議院才通過了未來兩年政府財政預算法案，再次提高政府債務上限。然而一年后，美國政府債務又突破了新的上限。特朗普將不得不游說美國國會繼續(xù)提高債務上限。美國設定國債上限的做法始于1917年，至今已100多次提高債務上限。如果美國拿不出解決財政赤字不斷擴大問題的方案，那么，美國債務違約的風險依然會周而復始地出現(xiàn)。美國政府債務猶如一個踏上不歸路的“癮君子”，可能永遠也償還不清。

縱觀二戰(zhàn)后美國政府債務史，債務上升最快的有這樣幾個時期：一是里根執(zhí)政時期（1981年—1989年），美國債務規(guī)模連年擴大，美國由債權國變成債務大國。二是小布什執(zhí)政時期（2001年—2009年），由于“反恐戰(zhàn)爭”支出及政府大幅減稅，美國政府債務不斷膨脹，財政連年赤字。三是2008年國際金融危機以來，美國債務以不可持續(xù)的方式擴大。為拯救華爾街和擺脫經(jīng)濟大衰退，美聯(lián)儲開足馬力印鈔，奧巴馬大幅舉債刺激經(jīng)濟，政府財政赤字節(jié)節(jié)攀升。2013年至2015年財政赤字雖有所回落，但2016年再次反彈。然而，即使這樣大舉借債，美國經(jīng)濟復蘇依然乏力。在2008年至2016年間，美國名義GDP累計增長僅為25%，政府債務卻增加了1倍。這不得不令人對美國未來償債能力和經(jīng)濟增長前景持懷疑態(tài)度。

無疑，美國政府債務狀況不可持續(xù)。即使在當下史無前例的低利率情況下，付息負擔也已耗盡美國財政預算，嚴重擠壓其他必需開支。這也是美國經(jīng)濟至今遲遲難以強勁復蘇的原因之一。據(jù)美國財政部統(tǒng)計，2008年—2014年，美國名義GDP增量幾乎被同期支付的利息全部吞噬。更何況還要歸還到期債務。隨著債務規(guī)模不斷擴大，加之美聯(lián)儲恢復加息周期，美國政府付息壓力將加大，債務狀況將持續(xù)惡化。特朗普執(zhí)政后如果大手筆減稅、大舉投資基礎設施，政府債務就會如滾雪球般增加。美國國會預算辦公室預計，到本世紀中葉美國政府債務占比將升至GDP的141%，遠超此前任何一個時代。

解決債務問題主要有三個渠道：一是實現(xiàn)經(jīng)濟高增長，做大GDP蛋糕，縮小債務占比；二是提高通脹率以及推動貨幣貶值，稀釋債務負擔，讓債權人承擔損失；三是債務違約，讓債權人顆粒無收。

從第一個渠道看，美國歷史上成功減債發(fā)生于二戰(zhàn)后的“黃金發(fā)展期”。當時，經(jīng)濟持續(xù)高增長，同時伴隨高通脹，美國只用10年時間就讓債務占GDP之比由1946年的近120%降到1956年的約60%。今天，美國政府債務占GDP的比重達到106%，但經(jīng)濟狀況已今非昔比，潛在增長率明顯下移，靠高增長解決債務的道路困難重重。

從第二個渠道看，目前全球需求低迷、產(chǎn)能過剩、大宗商品價格跌落，全球無通脹壓力，美國通脹率也持續(xù)走低。所以，靠高通脹稀釋債務這條路近期看并無可能。但是，未來靠這個渠道減債的可能性極大。美國政府債務的32%由海外債權者持有，美國很可能通過借新還舊或貨幣貶值制造出通脹，最終減緩債務壓力。

從第三個渠道看，債務違約往往發(fā)生于破產(chǎn)國家或極端事件。作為世界第一大經(jīng)濟體，美國幾乎不可能走這條路，但其債務違約風險足以令世界各國不寒而栗。

后兩個渠道無論選哪個，都是對外轉(zhuǎn)嫁危機和輸出經(jīng)濟風險。如果美國采用擴張性貨幣政策刺激全球通脹和新的資產(chǎn)泡沫，將加劇全球財富分配不公，并可能通過債務與流動性傳導形成新的危機鏈，誘發(fā)新一輪國際金融危機。故此，海外債權者需要高度關注特朗普新政府的政策對美國經(jīng)濟和債務的影響，以及美聯(lián)儲未來貨幣政策走向可能對美國債券市場的影響，加強預判，及時應對。

（作者為中國國際經(jīng)濟關系學會常務副秘書長）

美國發(fā)燒 日本感冒

造成日本深陷債務泥潭的美國因素

劉軍紅

日本政府的債務水平在發(fā)達國家中最高，政府債務占GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比重已超過240%。主要國際評級機構紛紛下調(diào)對日本國債的評級，對其評定的等級甚至不及意大利。這與其世界第三大經(jīng)濟體的地位很不相稱。二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟經(jīng)歷了三次波動，每一次都與美國政府債務及其應對策略有著不同程度的關聯(lián)。正是這些波動導致日本政府陷入債務泥潭。

二戰(zhàn)后的日本政府債務原本受1947年《財政法》的嚴格制約。該法律明確規(guī)定，“國家的歲出，必須以公債和國家借款以外的歲入為財源”，否定了通過發(fā)行公債、發(fā)起國家借款等方式搞赤字財政。正是在這一法律的限制下，日本政府債務規(guī)模占GDP的比重在發(fā)達國家中屬于較低水平。上世紀70年代，美國尼克松總統(tǒng)執(zhí)政后，為了改變美國貿(mào)易收支赤字結(jié)構、讓西方世界分擔戰(zhàn)爭給美國帶來的高額負債以及利用匯率變動懲治競爭對手，終止了美元與黃金之間的固定兌換比率，結(jié)束了布雷頓森林體系，引起國際金融市場和世界經(jīng)濟劇烈動蕩。這也打破了1949年以來美國設定的1美元兌換360日元的固定匯率，日本貿(mào)易立國的優(yōu)勢被美國政府直接瓦解。不僅如此，美國認為高速增長后的日本儲蓄過剩、投資不足，造成了美國經(jīng)常收支赤字化結(jié)構，于是不再允許日本搭便車，日元匯率制度被迫走“獨立的自由浮動制”道路，從此日元步入漫長的升值軌道。與此同時，石油危機導致日本資源進口成本陡升，與西方國家一道陷入戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟滯脹危機。日本政府為了確保制造業(yè)出口的競爭力，繞過《財政法》推出“例外措施”，發(fā)行“特例公債”，從此走上了債務擴張的道路。但由于那時日本并沒有全盤采用與美歐國家類似的擴張型政策組合，其財政仍能維持健全結(jié)構。

日本政府債務膨脹始于上世紀80年代。隨著日本經(jīng)濟快速發(fā)展，其與美國的貿(mào)易摩擦逐步升級，出現(xiàn)了兩個標志性的時間節(jié)點。一是1984年日本成為世界最大的貿(mào)易順差國，美國成為世界最大的貿(mào)易赤字國；二是1985年日本成為世界最大的對外凈債權國，美國成為世界最大的凈債務國。于是1985年“廣場協(xié)議”簽訂，美國強迫日元超常升值，并直接要求日本擴大內(nèi)需，實施結(jié)構改革，全面構建內(nèi)需主導型經(jīng)濟結(jié)構。然而，日本的結(jié)構改革并未成功，同時擴大內(nèi)需又成為政府推行財政赤字政策的借口，公共投資擴大、政府債務膨脹，擴張性財政引發(fā)了日本國內(nèi)物價和資產(chǎn)價格飛漲，最終形成泡沫經(jīng)濟，將日本經(jīng)濟帶入了長期停滯期。

上世紀90年代之后，日美匯率博弈上升為爭奪國際貨幣主導權的競爭。日本政府大力打造強勢日元，推動日元急劇升值，最高時曾達到1美元兌換79.75日元的歷史記錄。然而，日元的走強最終還是在1995年被美國的“強勢美元政策”所反轉(zhuǎn)。日元匯率一升一降的過程不僅刺破了日本經(jīng)濟泡沫，還釀成了罕見的日本金融危機。在此期間，日本經(jīng)濟表現(xiàn)出實體經(jīng)濟“三過”——債務過剩、設備過剩、雇傭過剩，以及金融領域“三低”——日元匯率跌入谷底、日經(jīng)股指連破新低、國債收益率疲軟不堪。泡沫經(jīng)濟的崩潰引發(fā)日本政局不穩(wěn)，政黨政治迎來走馬燈般的“十年九相”。頻繁輪換的政府使財政紀律失去了約束，再加上日本人口結(jié)構老化、家庭儲蓄率下降、社保規(guī)模擴大、國債償還費用侵蝕財政預算等問題凸顯，進一步加大了政府債務負擔。

自此以后，日本政府債務有增無減。新世紀的第二個10年，日本產(chǎn)業(yè)外移、資金外逃、人才外流，國內(nèi)投資不足、儲蓄難以積累，政府債務更是無從削減。安倍政府在安倍經(jīng)濟學名義下給“擴張財政”冠以漂亮的學術名稱——靈活機動的財政政策，按照其政治意愿隨意擱置國會通過的財稅一體化改革方案，將最后一段的消費稅率提高任務推遲至2019年10月。這意味著日本政府作出的到2020年實現(xiàn)基礎財政收支盈余的國際承諾將無法兌現(xiàn)，日本徹底陷入債務泥潭。在全球經(jīng)濟競爭中，日本經(jīng)濟很可能因此受到拖累。

特朗普當選美國總統(tǒng)后，日本國債市場出現(xiàn)異常變動，日本央行搞“指定價格購買”，確保10年期國債收益率為零的政策目標。這必將導致日本央行政策更加僵化，國債市場進一步扭曲，風險上升。三菱東京日聯(lián)銀行決定退回政府配發(fā)的承銷國債資格和配額，意味著大型商業(yè)銀行存在拋售國債的可能性。

未來，日本恐怕會重蹈美國覆轍，采取開放國債市場、擴大海外購買、對外轉(zhuǎn)嫁債務危機的政策。

（作者為中國現(xiàn)代國際關系研究院全球化研究中心主任）