政府引導(dǎo)基金是政府通過政府財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)巨量社會(huì)資金,共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“核武器”,這一點(diǎn)已經(jīng)通過美國、英國、以色列等國家實(shí)踐得以證明。截止到今年上半年,我國政府引導(dǎo)基金規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2.5萬億元,是否聚集了足夠能量引發(fā)中國產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的核聚變,帶領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)彎道超車,盡快走出“L型”底部?

政策風(fēng)口催生地方試驗(yàn)

2014年國務(wù)院的43號(hào)文下發(fā)之后,勒住了地方政府舉債的迅猛之勢(shì),地方政府的融資渠道受到約束。同年12月,國務(wù)院正式公布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》,全面清理各地方針對(duì)企業(yè)的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)優(yōu)惠政策。

中央政策倒逼之下,地方政府資金必須轉(zhuǎn)變資金使用方式,財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式由“補(bǔ)貼投入”改為“股權(quán)投入”,深創(chuàng)投廣東片區(qū)總經(jīng)理曹旭光認(rèn)為,這是政府引導(dǎo)基金在2015年出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)的主要原因。

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示,截至2016年6月底,國內(nèi)共成立911支政府引導(dǎo)基金,基金規(guī)模達(dá)25,605.96億元人民幣。其中2016年上半年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)了高于往年的爆發(fā)式增長(zhǎng),新設(shè)立的116支政府引導(dǎo)基金,高于2014年全年水平,基金規(guī)模4411.88億元人民幣。

這種井噴式的變化也離不開國家對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展及股權(quán)投資市場(chǎng)的政策扶持。中央層面,2015年國務(wù)院設(shè)立了400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金,后又設(shè)立了600億元規(guī)模的國家中小企業(yè)發(fā)展基金。地方層面,各地方政府也紛紛響應(yīng)中央政策,各類地方政府引導(dǎo)基金紛紛涌現(xiàn)。

中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者整理了國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和重慶市、湖北省等地方政府引導(dǎo)基金方案看到,新設(shè)政府引導(dǎo)基金多數(shù)募集資金采取結(jié)構(gòu)化方案。以湖北長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金為例,政府財(cái)政出資400億元,占總規(guī)模的20%,撬動(dòng)1600億元社會(huì)資本,基金規(guī)模將達(dá)到2000億元。這其中,除政府獲得固定收益外,由保險(xiǎn)、銀行、證券等追求低風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出資1200億元優(yōu)先級(jí)資金,占總規(guī)模的60%,投資回報(bào)是固定收益+20%浮動(dòng)收益;由省屬國企、省外央企等追求高收益的機(jī)構(gòu)出資400億元作為劣后級(jí)資金,占總規(guī)模的20%,獲取固定收益+80%的浮動(dòng)收益。

湖北省金融辦副主任周常青認(rèn)為,政府引導(dǎo)基金至少要在三方面起引導(dǎo)作用。第一是引導(dǎo)信心,政府引導(dǎo)基金可根據(jù)需要以不同形式參與基金設(shè)立,通過“劣后+讓利”的形式,給市場(chǎng)主體以信心。第二是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)落地,以資金作為媒介,引進(jìn)人才、技術(shù)、市場(chǎng)、品牌、商業(yè)模式、管理方式等要素資源,乃至于重大項(xiàng)目等,以達(dá)到培育產(chǎn)業(yè)的目的。第三是引導(dǎo)市場(chǎng),在市場(chǎng)失靈時(shí),政府引導(dǎo)基金必須要通過參與、引導(dǎo)和利益的調(diào)整,來調(diào)動(dòng)社會(huì)投資人的積極性。

目前各地政府通過引導(dǎo)基金撬動(dòng)了大量社會(huì)資本的參與,不僅支持具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高科技產(chǎn)業(yè),也為大量具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)提供了充足的資金和資源幫助,發(fā)揮政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。

而且,設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金,是財(cái)政專項(xiàng)資金分配方式的重大創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶持資金“可放大、可循環(huán)、可評(píng)估、可精準(zhǔn)投向”的績(jī)效預(yù)期,提高了財(cái)政資金的使用效率,是今后財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式和發(fā)展方向。

利益綁定避免道德風(fēng)險(xiǎn)

盡管政府引導(dǎo)基金在國家相關(guān)政策的積極鼓勵(lì)下遍地開花,但卻仍面臨重重的問題與挑戰(zhàn)的尷尬。

一邊是財(cái)政資金吃緊,一邊動(dòng)輒上百億的引導(dǎo)基金,市場(chǎng)擔(dān)心政府引導(dǎo)基金成為政府包裝好的新隱形負(fù)債。目前公布的各地政府引導(dǎo)基金的資金具體來源并沒有細(xì)化,從重慶市公布的情況看,重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金主要來源于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金、土地收益、其他政府性資金,以及引導(dǎo)基金運(yùn)行中產(chǎn)生的收益等。

而政府真正的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱藏在政府引導(dǎo)基金下的城鎮(zhèn)化基金。目前河南、山東等省,均以4—5倍杠桿與商業(yè)銀行簽訂城鎮(zhèn)化發(fā)展基金,銀行理財(cái)資金作為優(yōu)先級(jí),政府資金略后,主要依賴土地出讓收入覆蓋本息,如果土地出讓金無法覆蓋,政府兜底,將造成或有負(fù)債。但相比城投債,此種方式已經(jīng)有了一定進(jìn)步。

此外,錢花到哪兒去,已成為政府引導(dǎo)基金運(yùn)營的主要矛盾。重慶市的引導(dǎo)基金方案中,對(duì)于引導(dǎo)基金主要投向規(guī)定,主要投資于重慶市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、科技、文化旅游等產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域,最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的全覆蓋。

“多數(shù)政府都還沒有搞清楚在投資中應(yīng)該扮演的角色,政府引導(dǎo)基金不以盈利為目的,希望起到引導(dǎo)作用把資金都用來發(fā)展本地市場(chǎng),甚至,有些政府還把引導(dǎo)基金納入了政府招商引資的考核指標(biāo)。但作為投資人和基金管理人考慮的則是投資回報(bào)。”一位不愿透露姓名的基金管理人告訴本報(bào)記者,“其實(shí)投資回報(bào)和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并不矛盾,政府應(yīng)該充分發(fā)揮基金管理人的專業(yè)優(yōu)勢(shì)從全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展,中國產(chǎn)業(yè)布局上梳理地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題,缺技術(shù)可以去國外買先進(jìn)的技術(shù),產(chǎn)業(yè)鏈不完善,可以圍繞當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)完善產(chǎn)業(yè)鏈。”

“市場(chǎng)化”是驅(qū)除行政隱憂的主要手段。在周常青看來,長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金的亮點(diǎn)和核心優(yōu)勢(shì)不在于400億元,而是“市場(chǎng)化”,政府只負(fù)責(zé)三件事情:制定政策、解讀政策和審查政策。無論是基金管委會(huì)還是長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金管理公司都不對(duì)具體投資項(xiàng)目進(jìn)行判斷。長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金管理公司并不追求一票否決權(quán)。我們是通過“高度授權(quán)+利益綁定”來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的,具體來說,就是以高度授權(quán)提高決策效率,以利益綁定確保不出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。

政府引導(dǎo)基金還需要避免一哄而上,防止造成資金閑置。國家審計(jì)署于2015年6月28日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示,截至2014年年底,政府性基金預(yù)算收入總量5039.59億元,當(dāng)年支出4319.49億元,結(jié)轉(zhuǎn)下年720.1億元。另外,14個(gè)省自2009年以來籌集的創(chuàng)業(yè)投資基金中有397.56億元(占84%)結(jié)存未用,其中4個(gè)省從未支用。

國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉表示,近年來,在加快政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)股權(quán)投資政策背景下,中國政府引導(dǎo)基金進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期,下一步要明晰政府引導(dǎo)基金定位,合理控制基金規(guī)模與投向,將重點(diǎn)放在已設(shè)立的基金盡快形成投資、發(fā)揮效益上來,不盲目新鋪攤子,不搞全覆蓋。